何谓“民为政纲”?

所谓“民为政纲”，这里的“政”是指政治权力的领域，包括政治制度与掌握政治权力的人。“民”不简单地是指人，而且可以引申为政治这个领域应当尊重的基本价值和应当服从的首要道德原则，即政治应当以民为本、以民为主。

“民”应当是包括所有人的，即政治原则上应当为所有人服务。但我们知道，政治领域有别于非政治或者说无政府状态的一个基本特点就是，它是一定要有权力和强制的，要有一定的指令和服从关系。所以，我们又可以、也必须在政治领域中区分出“主治者”、“执政者”、政治领导人、官员、掌握权力者和其他不掌握这种权力的人们——即“治理者”之外的所有社会成员，或者说后一种意义上的、狭义的“民”。前者是少数而后者是多数。这种区分至关重要，因为它可以防止在所谓“人民”的幌子下实际上实行少数人的、乃至一个人的“朕即国家”、“人民即朕”的统治。“人民”这个词是很容易被“代表”、被滥用和被盗用的，尤其是在我们近百年的历史中有这样的传统。

所以，从这一原则的具体实行来说，就是主治者应当以社会、以其他所有的“民”的利益和意见为依归。这两者的身份自然不是完全固定的，两种人会互相转换、上下交流，“官”会变成“民”，“民”也会变成“官”。政治制度的设计要努力促进和鼓励这两种人之间的上下流动，反对公开的和隐秘的世袭。而且，在一定意义上，在“官”者也还是“民”，他在担任任何职务的同时也还保留“民”的身份。也正是在这一意义上，“民”是一个普遍的价值，而不是指特定的一群人或多数人，而是指所有的人。这样，“民为政纲”也可以说是“以人为本”、“人为政纲”，即政治不是为少数权力者服务的，甚至也不是为多数人服务的，而应该是为全民服务的，为所有社会成员服务的。所以，这里的“民”就是“全民”的意思，它不是古代中国与“君臣”有别的“庶民”，也不是现代中国在强调以阶级斗争为纲的时代里的、与阶级敌人有别的“人民”。谁属于“人民”，谁属于“敌人”，往往以政治立场亦即政治集团的路线方针来画线，甚至以某个掌握政治权力的个人意志来画线。这样事实上就还是权力至上。“人民”的范畴还是有权力者说了算，而且是变动不居的，尤其是落实到个人的时候，“人民”就成了支持和同意某一派、某一人的同义词，所有反对的人就要被纳入“敌人”的范畴。所以，我们还不如说“全民”，或者说“公民”，它们的范畴都是比较明确固定的，也是有法可依的。或者说，当我们说“人民”的时候，也是在“全民”的意义上使用。如果一定要在有所排除的意义上使用，那么也是在与“官员”相对的意义上使用，而且，这种关系也不是对立的、你死我活的关系。对官员重要的是限权，而不是消灭这个阶层。

也就是说，为了防止权力在虚伪幌子下的过分集中和滥用，我们还是要致力于区分日常治理者和非治理者。从历史和现实看，一个社会几乎总是存在着这样两部分人，即总是会有治理者存在，而且他们是少数。我们不需要那种浪漫的民主观：似乎全体人民能够每日每时地实行直接的、全面彻底的统治。正如上言，那样反而容易给个别野心家以代表“全体人民”进行极权统治的借口。我们不如老老实实地承认，的确还是会有分立的日常治理的权力，而且为了正常和有效地履行各项政治功能，也必须要有这种权力。但是，我们要严格监督和限制这种权力。所以，还是要在区分的基础上提出“民为政纲”，这里的“政”既包括政治制度，也包括政治家和各级官员，即他们是必须要以被治理者、以民众为纲的，必须对他们负责。

当然，这种“民为政纲”，或者说执政者必须对人民负责，从过往的历史看，有两种主要的适应不同时代的方式，如果以现代回溯的眼光看，也可说是初级的和高级的形式。初级的形式可以指一种民本思想，即“民为邦本，本固邦宁”，①主治者要关怀民生、顺应民意。或者用现在的话来说，就是要“执政为民”，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”(这里也是预设着一个“执政者”与“民”的区分的)。当然，这都还是“初级阶段”。还应当认识到现代社会的大势，进一步缩小“民”与“执政者”的距离，充分意识到“权为民所赋”，认识到权力的来源是民众，现代政治的合法性基础最终是民众的认同，从而走向民主——走向经由法治的民主，走向落实宪政的民主。这样一种根本上的“以民为主”、而不仅仅是“为民作主”，才是“民为政纲”的高级形式。在这样一种制度下，民众可以充分地行使自己的政治权利，可以更有效地监督和制约执政者，可以和平地选择和更替他们。当然，即便到这一阶段，“民”与“主政者”也不可能完全融合为一，还是会有权力与权威的差别。“民为政纲”也就还有意义。

从民本主义到民主主义的进步

民本主义的确还是为民作主而不是由民自己作主。古代的民本主义实际有两个方面：一方面是认为要以君主来“为民作主”：“亶聪明，作元后，元后作民父母。”②“作之君，作之师，惟其克相上帝，宠绥四方。”③“惟天生民有欲，无主乃乱。”④这里君主与民众的关系是互相依存的：“民非后，罔克胥匡以生；后非民，罔以辟四方。”⑤“后非民罔使；民非后罔事。”⑥“众非元后，何戴?后非众，罔与守邦?”⑦另一方面，这君主权力的来源是来自天，“天之历数在尔躬”，⑧而这“天命”则主要是看人事，看政绩，看统治者的德行，尤其是对民众的态度，即这“天命”实际上是“天视自我民视，天听自我民听”，⑨“天聪明，自我民聪明；天明畏，自我民明威”，⑩“民之所欲，天必从之”。这就是要强调统治者必须“以民为本”，关心民瘼，保障民生。这一政治原则是在西周以后就明确地确立了的。

民本主义主要是落实到保障民生和尊重民意。为什么要保障民生?因为其代表生命的原则，而政治秩序的建立首要地就是要保护所有人的生命财产，这是政治秩序的基本功能，是它的合法性的第一根据。为什么要尊重民意?民意有时候会不会是短视的?民众会不会反而不如一些明智的统治者那样更能认清他们的长远利益或根本利益?在古人看来，这是有可能的，统治者需要努力说服他们，甚至先做后说，让民不必“虑始”，但可“享成”。但是这样做也是要有限度的，因为总是有“民意”被错认或冒用的危险。为此，有的事情有时必须等待，乃至放弃。而必须尊重民意的原因还在于：“民能载舟，亦能覆舟”，民众的意愿如果长期得不到合理的满足，就可能用暴力的方式来诉求，最后推翻一代王朝。

当然，保障民生和顺从民意这两者其实是可以统一的，如果民意的主要追求就是民生，甚至就是有充分的活动空间可以发展和致富，那么，尊重民意也就意味着政府要努力保障民生和发展民生。应该说，历史上的统治阶层对这一点倒是基本没有看错，他们并没有想将大众改造成为新人，彻底变革他们的主要价值追求，只是不时也会为了自己膨胀的私欲而压制民众的欲望。无论如何，中国古代君主的权力与欲望也还是受到一定限制的，君主也是要“无自广以狭人，匹夫匹妇，不获自尽，民主罔与成厥功”。也就是说，即便是再低下的平民，如果他们不能普遍地实现自己生存和发展的基本愿望，无论哪一种民主——不管是“民之主”还是“民作主”——就都不能算成功。

所以说，即便是古代的民本主义，也还是一种“民为政纲”，但它是一种古代的“民为政纲”，而不是现代的“民为政纲”。即从现代世界的潮流来看，它已经是一种过时的“民为政纲”，而不是适时的“民为政纲”。笔者宁可说从民本主义到民主主义是一件适应时代的事情，虽然从其客观的趋势回观，也可以说是进步。但是，也无法排除这样一种可能：即在未来突然遇到大的灾难和变故，人类又回到一个时期的权威治国的民本主义。如此观察是防止我们完全否定过去，将传统的政治就视作反动与黑暗。

民主主义的确不是中华文化本有的思想，但孟子说过“民贵君轻”，只是当时还找不到通过选举和平地更迭统治者的办法，所以，他只是说“民能载舟，亦能覆舟”，老百姓对执政者的态度是“抚我则后(王)，虐我则仇”，然而，这“仇恨”与“覆舟”损害人们生命财产的代价可能是太高了，今天的人们则找到了一种新的、更为主动的、不必流血和破坏的有效制约权力与和平更换统治者的办法——这就是民主。而且，它也的确具有普遍平等地看待所有人，让所有人不仅在入仕、也在政治参与上都享有同样的机会，所有人都拥有自己的某种政治发言权和自主权的道德意义。在这个意义上，民主也就是今天的政治伦理，就是今天的正义。因为它不仅可以将一向就有的生命的价值包括在内，还可以将新的平等、自由的价值包括进去。

从与过去的联系看，民主主义也可以说还是一种民本主义，还是以民为本，但现在“主权在民”了。人民不仅是基础，也是主人。我们可以不在过往政治意识形态的意义上使用“人民”，而在现代“国民”或“全民”的意义上使用“人民”，即恢复“人民”一词的本来应有之义。

民主的有效性及其养成

人民如何掌权?人们是否满足于笼统和虚幻的所谓“当家作主”、“领导阶级”，而实际上还是承受一个政治派别乃至一个政治领袖的统治?在一个现代国家，尤其是一个大国，不可能所有民众都同等地参与日常治理，人民必须授权一些人进行日常治理，这样才能使一个国家像一个国家，才能用有效的、强大的国家能力来保护本国国民不受外敌和内乱的伤害，并有效地保障社会和经济的秩序，包括救助弱势。而要使国家有强大的国家能力，是需要一个训练有素的日常治理者队伍的，他们在职权所规定的范围和期限内可以合法地行使这些权力。在制度所规定的期限和范围内，必须存在有某种权威、纪律和职位服从。

但是，权力很容易被掌权者滥用。无论民本主义还是民主主义，实际都要限权。从道德的角度看，限权永远是有政治权力以来的头等大事。这方面仅仅靠道德观念来驯化权力是不够的，还必须依靠其他方面的同样硬邦邦的权力，而这种权力归根结底将是人们投票选择领导人的权利，故而传统的限权还是相对薄弱的，民主的限权则是强有力的。笔者这里所指的“民主”是经由法治和落实法治，最后达到真正竞争性的民主。人民应当是权力的最终主人，权力必须由人民赋予。如果没有这样的选举，“权为民所赋”就还只是观念上的，仅仅去设想我们的权力是人民给予的，和通过实际的程序真正地授权还是会很不一样的。而且，这种“权为民所赋”绝非一次性的、一劳永逸的，而是要经过多次授权，这就必须通过定期的选举，因为掌权者的性质和人民的意愿都可能会发生变化，甚至即便他们不发生变化，一种方针政策执行久了也可能产生严重的流弊，需要新的领导者才可能进行调整。于是，这样的授权同时也就是限权，是最根本的限权。其他的限权还包括日常治理权力的分立和互相制衡，以及由一个民主社会所应保障的言论、新闻自由、民间组织、社会运动等方面的监督。

民主还将为政府的合法性提供今天的人们能够接受的最稳定基础。这里所说的合法性，其核心其实是人们所接受和认同的统治者的合乎道德、合乎正义的性质，故此，他们才愿意心悦诚服地接受这一统治或支持这一政府。历史上的国家政府有过种种不同的合法性基础，例如传统的、惯例的，政治领袖个人魅力或者德性的，胜任地履行了保障人民安全财产等政府功能或者政绩的，等等。现代中国也经历了许诺一个未来美好社会的政治意识形态加克里斯玛型领袖，到通过政绩尤其是经济方面的成就来建构合法性信念的历程，尤其是近三十年，中国经济的飞速发展和人民生活水平的大幅提高，其速度是以前任何一个时代都没有过的。但是，物质的改善不仅必须依赖不断的经济发展和财富的增加，中间还有各方对“公平分配”问题的不同理解，而更重要的是，获得了温饱乃至开始富裕起来的人们有了更高的(不仅是经济的，还有政治的)期望值。他们希望真正感到自己是国家的主人，是权力的有效监督者和授权者。

但是，怎样达到这种民主呢?民主不可能是一蹴而就的。民主需要观念和组织的训练，需要公民社会的成长。而尤其对于一个像中国这样几千年来崇尚权力、又是从近百年的革命动荡转型过来的国家来说，可能最需要的还是强调和落实法治——即法律的统治而非个人的统治。法治本身也是一种限权。法律的统治，是对所有有权力者、包括最高权力者的限制，而且是对权力的最有力也是最广泛、最日常的限制。法治也意味着在法律面前，无论权大权小、贫富智愚，在法律面前都一律平等，都有法律规定的基本权利与自由。所以，我们需要走向和达到的民主是经由法治的民主，是落实法治的民主。而只有在法治民主的条件下，才会有真正的平等和自由。古罗马的西塞罗说：“为了能得到自由，我们只有做法律的奴仆。”这是指我们所有人，包括执政者、尤其是最高权力者，要做法律的奴仆。如果说“公仆”并不那么明确，“公意”甚至“公众”也可能随意解释的话，不如让他们做明确的“法律的仆人”。而近代的洛克也明确地说：“没有法律的地方便没有自由。”民主法治制度下的自由和平等其实是一回事，自由就意味着平等，而平等也意味着自由。如果说政治权力的领域还是会有差别，不会完全平等，故而作为政治人之间的关系还不是一种完全平等的关系，而是一种有差别的对待的关系——但如果有公平的流动与参与机制，又可以说仍是有政治机会和参与平等的，而对政治家的必须以“民”为纲的要求，也是在落实一种平等。故此，政治家应承认自己的权力是来自民众，并承担更大的义务和责任。

政治应当以“民”为纲，其实也就是应当以“义”或“正义”为纲。中国古人所讲的“义”在生命的权利方面是平等的、是饱满的，但在政治甚至法律的领域还不是完全平等的，今人所讲的“义”则是一种自由自律、平等独立之义。在超出一般水平的权钱名的领域里或还有受限的差别，在基本权利的领域里则不容有差别。所有人在法律面前完全平等，也享有同等的政治参与权利，他们也都应当履行与自己权利相称的义务。

此外，除了公民的义务，人们还应当承担起一种自然义务和职业伦理。政治的责任伦理也可以说是一种职业伦理，但因为其涉及的领域特别重要，和所有人相关，故需要拿出来在此予以特别强调。“民为政纲”是同时基于人的官民之别和政治人之同的，但除了所有社会成员都具有的公民身份之外，之所以要挑出政治权力这一领域和掌握权力的政治家这一种职业来形成“民为政纲”，一是因为政治涉及到社会的基本构成，政治关系到每一个人，在很大程度上影响着每一个人的生活前景；二是因为限制政治权力的任务极其重要，尤其是考虑到中国数千年来“官本位”的“历史遗产”和现实问题，就更是如此。

【注释】

①首见于《尚书》“五子之歌”。

②③(11)见《尚书·泰誓上》。

④见《尚书·仲虺之诰》。

⑤见《尚书·商书·太甲》。

⑥见《尚书·咸有一德》。

⑦见《尚书·虞书·大禹谟》。

⑧见《尚书·尧典》。

⑨见《尚书·泰誓》。

⑩见《尚书·夏书·皋陶谟》。

(13)见《周书·泰誓》。^ 

（原载《学术前沿》2013年7期。录入编辑：里德）